Как провести реформу в сфере промышленного загрязнения и учесть европейские практики?
Каждый раз презентация доработанной версии законопроекта № 4167 сопровождается заверениям в том, что документ является сбалансированным, учитывает интересы всех заинтересованных сторон, не содержит коррупционных рисков и достоин быть поддержанным в первом чтении. Но почему-то документ уже дважды не нашел достаточной поддержки в сессионном зале.
Кроме того, странно наблюдать, как некоторые чиновники, парламентарии и экоактивисты пытаются опровергнуть замечания бизнес-сообщества, в частности в том, что предлагаемый законопроект имплементирует европейские нормы лишь частично или же совсем ними пренебрегает.
Мы решили подробно разобрать наши замечания и подкрепили их всеми ссылками на официальные источники информации, которые легко погуглить при необходимости.
Сфера действия законопроекта
В законопроекте № 4167 есть виды деятельности, которые не входят в перечень, предусмотренный приложением І к Директиве 2010/75/ЕС о промышленных выбросах и для которых нет утвержденных Европейской Комиссией выводов наилучших доступных технологий и методов управления (НДТМ). Например, «подземные горные работы и связанные с ними операции, открытая добыча полезных ископаемых с поверхности участка, превышающей 25 гектаров». Интересно, что подобное замечание было озвучено уже во время первого этапа общественного обсуждения законопроекта в бывшем Минекоенерго в декабре 2019 года, но тогда за официальной причиной его не приняли, потому что соответствующее решение было принято по результатам согласования Концепции реализации государственной политики в сфере промышленного загрязнения. Документа, который бы это подтверждал, мы не нашли, и в официальном тексте Концепции не о этом ни слова.
Почему же тогда так упорно продвигают этот вид деятельности? Очевидно, Минэкологии пытается таким образом внедрить требования Протокола о регистрах выбросов и переноса загрязнителей (Протокол о РВПЗ), который должен был появиться еще в 2017 году и сделать информацию о выбросах доступной для общественности до конца 2019 года. Но этого не произошло, против Украины было возбуждено дело в Комитете по соблюдению Протокола о РВПЗ. К слову, в Концепции также нет требования по внедрению Протокола.
Временные границы перехода на европейские экологические нормы
Законодательная инициатива № 4167 выделяет всего около 13 лет на внедрение НДТМ украинскими промышленниками, но НДТМ нужно внедрить уже в 2028 году. В то же время, основной задачей Директивы 2010/75/ЕС не является внедрение определенного уровня нормативов выбросов или сбросов, а изменение подхода — введение интегрированного разрешения с целью предотвращения переноса загрязнения и постепенный переход на НДТМ. Приложением ХХХ к Соглашению об ассоциации с ЕС определены четкие сроки для внедрения рамочного законодательства о промышленном загрязнении. Зато график введения НДТМ для имеющихся установок должен быть определен Советом ассоциации. Сейчас конкретных сроков по внедрению НДТМ не предусмотрено, а поэтому спешка в этом вопросе без оценки возможностей такого внедрения и вероятных последствий не совсем обоснована и довольно рискована для национальной экономики.
Более того, страны ЕС постепенно переходили на новые экологические нормы. Польша внедряла НДТМ течение 20 лет, Словакия — в течение 17 лет. Некоторые страны ЕС, учитывая структуру своей экономики, устанавливали различные исключения при внедрении НДТМ, в частности, Польша, Словакия, Венгрия до сих пор позволяют для своих предприятий отклонения от европейских норм выбросов. Так, в Словакии в соответствии с § 24 Закона Словацкой Республики «О комплексном предотвращении и контроле загрязнения окружающей среды и о внесении изменений в некоторые акты» № 39/2013 для отступления в общем порядке не предусмотрены ограничения в отношении конкретного срока, на которые он предоставляется.
В Польше, по результатам исследования Польского института химической обработки угля относительно выполнения выводов НДТМ на польских коксохимических заводах, которое осуществлялось в 2018 году, было выявлено необходимость продления сроков производства НДТМ 49 о выбросах от коксовых батарей до 31 декабря 2022 года, в Польше Директива 2010/75/ЕС как таковая была имплементирована еще в 2013 году.
По системам автоматизированного мониторинга выбросов
Законопроект № 4167 предусматривает установление автоматизированного оборудования для мониторинга выбросов некоторых загрязняющих веществ. Эта информация должна в режиме реального времени передаваться в разрешительный орган и обнародоваться через интернет. Европейская Бизнес Ассоциация поддерживает идею автоматизированного мониторинга источников выбросов, ведь это будет способствовать постоянному контролю предприятий-загрязнителей без инициирования дополнительной проверки, наиболее точному способу учета объемов выбросов загрязняющих веществ, в том числе для корректного расчета размеров уплаты экологического налога. Это также поможет распределить ответственность за загрязнение атмосферного воздуха и совершенствовать методики рассеивания загрязняющих веществ.
В то же время, согласно статье 16 Директивы 2010/75/ЕС требования к мониторингу должны основываться на выводах НДТМ и применяться для определенного перечня установок. Кроме этого, действующие подходы к измерению предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ из стационарных источников, утвержденные приказом Министерства охраны окружающей природной среды Украины № 309, не соответствуют нормам статьи 37 Директивы 2010/75/ЕС. Так, не учитываются особенности технологического процесса на предприятиях, в частности в случае выхода из строя очистного оборудования, устранение неисправности в течение 24 часов.
Кроме того, отличается и специфика оценки соответствия предельно допустимым объемам выбросов. В соответствии с пунктом 1 части 4 Приложения V Директивы за основу соответствия предельным объемам выбросов берутся ежемесячные усредненные значения, в течение дня допускается превышение средних значений предельно допустимых объемов выбросов не более чем на 10 %, 95 % почасовых средних значений за год не должны превышать 200 % соответствующих предельно допустимым объемам выбросов. В Украине же определение соответствия значения усредненных результатов осуществляется в сутки и превышение установленного норматива предельно допустимого выброса не допускается. 3 % всех средних значений, измеренных за 20-минутный интервал не должны превышать 1,2 установленного значения норматива предельно допустимого выброса.
Таким образом, европейский подход к непрерывному мониторингу выбросов позволяет предприятиям в случае необходимости откорректировать технологический процесс, а также осуществить безопасную остановку в случае проблем с технологическим или очистным оборудованием. В случае введения обязанности мониторинга при условии действующего законодательства, при любых случайных изменениях в технологическом или очистном оборудовании, которые приводят к минимальному превышению нормативов предельно допустимых объемов выбросов, предприятия будут обязаны платить штрафные санкции, что может иногда привести к остановке предприятий, а это в свою очередь потенциально влиять на уменьшение поступлений в местные бюджеты и обусловливать отток инвестиций из страны. Именно поэтому целесообразно сначала гармонизировать отечественные требования к мониторингу с европейскими и только потом обязывать предприятия обеспечивать непрерывный мониторинг выбросов «на трубе».
Открытость процесса создания НДТМ и издание интегрированного разрешения
Законопроект № 4167 предлагает полностью передать Минэкологии процесс создания, утверждения, а также определения экономической целесообразности внедрения НДТМ на предприятиях. Аргументируется такое наделение дискреционными полномочиями соответствием требованиям Директивы. Но действительно ли в странах ЕС один орган может решать судьбу целых секторов экономики?
Во-первых, в Директиве 2010/75/ЕС указано, что справочные документы по НДТМ следует составлять, просматривать и при необходимости обновлять путем обмена информацией со стейкхолдерами прозрачным и доступным способом через форум, подробная процедура организации которого изложена в отдельной статье 13 Директивы 2010/75/ЕС. Во-вторых, в 2020 году Организация экономического сотрудничества и развития в четвертом отчете в рамках проекта обмена опытом и помощи с использованием НДТМ, в очередной раз рекомендует создавать многосторонние технические рабочие группы, что способствует качественной адаптации европейских стандартов с учетом технологических возможностей на предприятиях каждой отдельной страны.
Например, в Швеции еще в 1969 году был создан Национальный лицензионный совет по защите окружающей среды (The National Licensing Board for Environmental Protection, впоследствии название изменено на Экологический апелляционный суд), занимавшийся выдачей разрешений предприятиям, которые могут причинить наибольший вред окружающей среде. В состав органа входили примерно 30 участников, в том числе юристы, ученые, представители промышленности и экологических общественных организаций. Процесс лицензирования включал несколько этапов: 1) встреча оператора установок с техническими специалистами Совета, во время которой он описывал ресурсы предприятия, производственные процессы, количество работников, виды и объемы выбросов, а также экологические приоритеты компании и возможности контроля выбросов. После этого технический комитет предоставляет свои рекомендации по НДТМ с учетом текущих обстоятельств и затрат, необходимых на установку нового технологического оборудования. Не единичны были и случаи, когда предельные нормативы выбросов были менее строгими, чем те, которые предусматриваются НДТМ. Также распространена практика, когда оператор может обратиться в суд с апелляцией относительно установленных условий разрешения. Следовательно, это тот опыт, который Украине также уместно учесть.
Государственная поддержка внедрения НДТМ
В ЕС достижению текущего уровня выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и СО2 предшествовало более 30 лет внедрения природоохранных проектов, в значительной степени было профинансировано за счет государственной помощи. В 1970-х годах Еврокомиссия приняла меморандум о государственной поддержке компаний в вопросах окружающей среды, а в 1994 разработала первые рекомендации. Именно поэтому во время внедрения первых нормативов выбросов в 80-х годах предприятия имели не только достаточно времени, но и доступ к государственному финансированию.
Источниками финансирования мероприятий по экомодернизации, были, в частности, зарубежная помощь, государственная помощь за счет поступлений от экологических платежей, государственная помощь за счет переходных оплат, налоговые льготы, кредиты (банки, инвестиционные фонды), дотации из государственного бюджета. В целом, начиная с 2000 года по направлениям «Защита окружающей среды», «Энергосбережение» и «Энергоэффективность», в том числе в пределах промышленной экомодернизации, ЕС было поддержано 968, 31 и 18 проектов соответственно на сумму более 445 млрд евро.
Удачным примером использования средств, поступающих от пользователей природными ресурсами и загрязнителей окружающей среды, является, по данным представителей бизнеса, опыт Польши. В Польше средства от уплаты за пользование природными ресурсами, эконалогом, штрафы за загрязнение окружающей среды и доходы от продажи квот на выбросы СО2 направляются в специальные фонды и используются исключительно на финансирование природоохранных мероприятий на государственном и местном уровнях. Примерно 100 % средств, которые накапливаются в фондах, используются на финансирование природоохранных мероприятий на государственном и местном уровнях. Фонды занимаются дофинансированием проектов, в частности с екомодернизации предприятий, за счет полученных доходов и привлечения финансовых средств ЕС, а также выдают льготные кредиты (поворотную помощь).
В Чехии в 2012 году была сужена базу выбросов загрязняющих веществ до четырех веществ вместо девяти (выбросы твердых частиц, диоксида серы, оксиды азота и летучие органические соединения). Однако ставки налога были повышены примерно на 37 % с последующим ежегодным ростом. В то же время, с 1 января 2017 г. предприятия, которые внедряют НДТМ, освобождены от уплаты этих налогов.
По оценкам Европейской Бизнес Ассоциации, предварительная стоимость внедрения НДТМ в энергетическом секторе составит около 4 млрд евро, в металлургическом — примерно 5 млрд евро. Например, действующие европейские НДТМ о нормативах выбросов для коксохимического производства установлены с учетом технологий, которые используются в ЕС, и не совсем доступны для украинских коксохимических предприятий, которые строились по другим проектам.
Повторно хотим подчеркнуть, что Европейская Бизнес Ассоциация последовательно отстаивает необходимость введения евроинтеграционных реформ, особенно в области защиты окружающей среды. Кроме этого всегда предоставляет свою экспертизу и комментарии ко всем законодательным инициативам. Надеемся, и предложения Ассоциации по законопроекту № 4167 все же будут учтены.
Источник: GreenDeal
