Як провести реформу в сфері промислового забруднення та врахувати європейські практики?

Щоразу презентація доопрацьованої версії законопроєкту № 4167 супроводжується запевненням у тому, що документ є збалансованим, враховує інтереси всіх зацікавлених сторін, не містить корупційних ризиків і гідний бути підтриманим у першому читанні. Але чомусь документ вже двічі не знайшов достатньої підтримки у сесійній залі.

Окрім того, дивно спостерігати, як деякі урядовці, парламентарі й екоактивісти намагаються спростувати зауваження бізнес-спільноти, зокрема в тому, що пропонований законопроект імплементує європейські норми лише частково, або ж зовсім ними нехтує.

Ми вирішили детально розібрати наші зауваження та підкріпили їх усіма посиланнями на офіційні джерела інформації, які легко погуглити за потреби.

Сфера дії законопроєкту

У законопроєкті № 4167 є види діяльності, що не входять до переліку, передбаченого додатком І до Директиви 2010/75/ЄС  про промислові викиди та для яких немає затверджених Європейською Комісією висновків найкращих доступних технологій та методів управління (НДТМ). Наприклад, «підземні гірничі роботи і пов’язані з ними операції, відкритий видобуток корисних копалин із поверхні ділянки, що перевищує 25 гектарів». Цікаво, що подібне зауваження було озвучено вже під час першого етапу громадського обговорення законопроєкту в колишньому Мінекоенерго у грудні 2019 року, але тоді за офіційною причиною його не врахували, бо відповідне рішення було прийнято за результатами узгодження Концепції реалізації державної політики у сфері промислового забруднення. Документа, який би це підтверджував, ми не знайшли, та й в офіційному тексті Концепції немає про це ні слова.

Чому ж тоді так вперто просувають цей вид діяльності? Очевидно, Міндовкілля намагається таким чином впровадити вимоги Протоколу про реєстри викидів та перенесення забруднювачів (Протокол про РЗПЗ), який мав з’явитись ще у 2017 році та зробити інформацію про викиди доступною для громадськості до кінця 2019 року. Але цього не сталось, проти України було порушено справу в Комітеті з дотримання Протоколу про РЗПЗ.  До слова, в Концепції також немає вимоги щодо впровадження Протоколу.

Часові межі переходу на європейські екологічні норми

Законодавча ініціатива № 4167 виділяє загалом близько 13 років на впровадження НДТМ українськими промисловцями, але НДТМ потрібно впровадити уже у 2028 році. Водночас, основним завданням Директиви 2010/75/ЄС не є впровадження певного рівня нормативів викидів або скидів, а зміна підходу — введення інтегрованого дозволу з метою запобігання перенесення забруднення та поступовий перехід на НДТМ. Додатком ХХХ до Угоди про асоціацію з ЄС визначені чіткі строки для впровадження рамкового законодавства про промислове забруднення. Натомість графік запровадження НДТМ для наявних установок має бути визначено Радою асоціації. Наразі конкретних термінів щодо впровадження НДТМ не передбачено, а тому поспіх у цьому питанні без оцінки можливостей такого впровадження та ймовірних наслідків є не зовсім обґрунтованим та доволі ризикованим для національної економіки.

Понад те, країни ЄС поступово переходили на нові екологічні норми. Польща впроваджувала НДТМ протягом 20 років, Словаччина — протягом 17 років. Деякі країни ЄС, враховуючи структуру своєї економіки, встановлювали різні винятки під час впровадження НДТМ, зокрема, Польща, Словаччина, Угорщина до цього часу дозволяють для своїх підприємств відхилення від європейських норм викидів. Так, у Словаччині відповідно до § 24 Закону Словацької Республіки «Про комплексне запобігання та контроль забруднення навколишнього середовища та про внесення змін до деяких актів» № 39/2013 для відступу в загальному порядку не передбачено обмежень щодо конкретного строку, на які він надається.

У Польщі, за результатами дослідження Польського інституту хімічної обробки вугілля щодо виконання висновків НДТМ на польських коксохімічних заводах, яке здійснювалось у 2018 році, було виявлено необхідність подовження строків провадження НДТМ 49 про викиди від коксових батарей до 31 грудня 2022 року, у Польщі Директива 2010/75/ЄС як така була імплементована ще в 2013 році.

Щодо систем автоматизованого моніторингу викидів

Законопроект № 4167 передбачає встановлення автоматизованого обладнання для моніторингу викидів деяких забруднювальних речовин. Ця інформація має в режимі реального часу передаватись до дозвільного органу й оприлюднюватись через інтернет. Європейська Бізнес Асоціація підтримує ідею автоматизованого моніторингу джерел викидів, адже це сприятиме постійному контролю підприємств-забруднювачів без ініціювання додаткової перевірки, найбільш точному способу обліку обсягів викидів забруднювальних речовин, зокрема для коректного розрахунку розмірів сплати екологічного податку. Це також допоможе розподілити відповідальність за забруднення атмосферного повітря та вдосконалювати методики розсіювання забруднювальних речовин.

Водночас, відповідно до статті 16 Директиви 2010/75/ЄС вимоги до моніторингу мають ґрунтуватися на висновках НДТМ і застосовуватись для визначеного переліку установок. Окрім цього, чинні підходи до вимірювання граничнодопустимих викидів забруднювальних речовин із стаціонарних джерел, затверджені наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України № 309, не відповідають нормам статті 37 Директиви 2010/75/ЄС. Так, не враховуються особливості технологічного процесу на підприємствах, зокрема випадки виходу з ладу очисного обладнання, можливість усунути несправність протягом 24 годин.

Окрім того, різниться і специфіка оцінювання відповідності гранично допустимим обсягам викидів. Відповідно до пункту 1 частини 4 Додатку V Директиви, за основу відповідності граничним обсягам викидів беруться щомісячні осереднені значення, протягом дня допускається перевищення середніх значень гранично допустимих обсягів викидів не більше ніж на 10 %, 95 % погодинних середніх значень за рік мають не перевищувати 200 % відповідних гранично допустимих обсягів викидів. В Україні ж визначення відповідності значення осереднених результатів здійснюється за добу та перевищення установленого нормативу граничнодопустимого викиду не допускається. 3 % усіх середніх значень, виміряних за 20-хвилинний інтервал мають не перевищувати 1,2 встановленого значення нормативу гранично допустимого викиду.

Таким чином, європейський підхід до безперервного моніторингу викидів дозволяє підприємствам у разі необхідності відкоригувати технологічний процес, а також здійснити безпечну зупинку у випадку проблем із технологічним або очисним обладнанням. У випадку введення обов’язку моніторингу за умови чинного законодавства, за будь-яких випадкових змінах у технологічному або очисному обладнанні, які призводять до мінімального перевищення нормативів гранично допустимих обсягів викидів, підприємства будуть зобов’язані сплачувати штрафні санкції, що може подеколи призвести до зупинки підприємств, а це в свою чергу потенційно впливатиме на зменшення надходжень до місцевих бюджетів та може обумовлювати відтік інвестицій із країни. Саме тому доцільно спочатку гармонізувати вітчизняні вимоги до моніторингу з європейськими та лише потім зобов’язувати підприємства забезпечувати безперервний моніторинг викидів «на трубі».

Відкритість процесу створення НДТМ і видання інтегрованого дозволу

Законопроєкт № 4167 пропонує повністю передати Міндовкіллю процес створення, затвердження, а також визначення економічної доцільності впровадження НДТМ на підприємствах. Аргументується таке наділення дискреційними повноваженнями відповідністю вимогам Директиви. Але чи справді у країнах ЄС один орган може вирішувати долю цілих секторів економіки?

По-перше, у Директиві 2010/75/ЄС зазначено, що довідкові документи щодо НДТМ слід складати, переглядати та, за необхідності, оновлювати шляхом обміну інформацією зі стейкхолдерами прозорим та доступним способом через форум, детальна процедура організації якого викладена в окремій статті 13 Директиви 2010/75/ЄС. По-друге, у 2020 році Організація економічного співробітництва та розвитку у четвертому звіті у межах проєкту обміну досвідом та допомоги з впровадженням НДТМ, вчергове рекомендує створювати багатосторонні технічні робочі групи, що сприяє якісній адаптації європейських стандартів з урахуванням технологічних спроможностей на підприємствах кожної окремої країни.

Наприклад, у Швеції ще у 1969 році було створено Національну ліцензійну раду із захисту довкілля (The National Licensing Board for Environmental Protection, згодом назву змінено на Екологічний апеляційний суд), яка займалась виданням дозволів підприємствам, які можуть спричинити найбільшу шкоду навколишньому середовищу. До складу органу входили приблизно тридцять учасників, у тому числі юристи, науковці, представники промисловості й екологічних громадських організацій. Процес ліцензування включав декілька етапів: 1) зустріч оператора установок із технічними спеціалістами Ради, під час якої він описував ресурси підприємства, виробничі процеси, кількість працівників, види й обсяги викидів, а також екологічні пріоритети компанії та можливості контролю викидів. Після цього технічний комітет надає свої рекомендації щодо НДТМ з урахуванням поточних обставин та витрат, необхідних на встановлення нового технологічного обладнання. Не поодинокими були й випадки, коли граничні нормативи викидів були менш суворими, аніж ті, що передбачаються НДТМ. Також поширеною є практика, коли оператор може звернутись до суду з апеляцією щодо встановлених умов дозволу. Відтак, це той досвід, який Україні також доречно взяти до уваги.

Державна підтримка впровадження НДТМ

В ЄС досягненню поточного рівня викидів забруднювальних речовин в атмосферне повітря та СО₂ передувало понад 30 років впровадження природоохоронних проектів, яке значною мірою було профінансовано за рахунок державної допомоги. У 1970-х роках Єврокомісія ухвалила меморандум про державну підтримку компаній у питаннях довкілля, а у 1994 розробила перші рекомендації. Саме тому під час впровадження перших нормативів викидів у 80-х роках підприємства мали не тільки достатньо часу, але й доступ до державного фінансування.

Джерелами фінансування заходів з екомодернізації, були, зокрема, закордонна допомога, державна допомога за рахунок надходжень від екологічних платежів, державна допомога за рахунок перехідних оплат, податкові пільги, кредити (банки, інвестиційні фонди), дотації з державного бюджету. Загалом, починаючи з 2000 року за напрямками «Захист навколишнього природного середовища», «Енергозбереження» й  «Енергоефективність», у тому числі в межах промислової екомодернізації, ЄС було підтримано 968, 31 і 18 проєктів відповідно на суму понад 445 млрд євро.

Вдалим прикладом використання коштів, які надходять від користувачів природними ресурсами та забруднювачів навколишнього середовища, є, за даними представників бізнесу, досвід Польщі. У Польщі кошти від сплати за користування природними ресурсами, екоподатки, штрафи за забруднення довкілля та доходи з продажу квот на викиди СО₂ спрямовуються у спеціальні фонди та використовуються винятково на фінансування природоохоронних заходів на державному та місцевому рівнях. Приблизно 100 % коштів, що нагромаджуються у фондах, використовуються на фінансування природоохоронних заходів на державному та місцевому рівнях. Фонди займаються дофінансуванням проєктів, зокрема з екомодернізації підприємств, за рахунок отриманих надходжень та залучення фінансових засобів ЄС, а також видають пільгові кредити (поворотну допомогу).

У Чехії у 2012 році було звужено базу оподаткування викидів забруднювальних речовин до чотирьох речовин замість дев’яти (викиди твердих частинок, діоксиду сірки, оксиди азоту та летючі органічні сполуки). Однак ставки податку було підвищено приблизно на 37 % з подальшим щорічним зростанням. Водночас, з 1 січня 2017 року підприємства, що впроваджують НДТМ, звільнені від сплати цих податків.

За оцінками Європейської Бізнес Асоціації, попередня вартість впровадження НДТМ в енергетичному секторі становитиме близько 4 млрд євро, в металургійному — приблизно 5 млрд євро. Наприклад, чинні європейські НДТМ щодо нормативів викидів для коксохімічного виробництва встановлені з урахуванням технологій, які використовуються в ЄС, і є не зовсім досяжними для українських коксохімічних підприємств, які будувалися за іншими проектами.

Повторно хочемо наголосити, що Європейська Бізнес Асоціація послідовно відстоює необхідність введення євроінтеграційних реформ, зокрема у сфері захисту довкілля. Окрім цього завжди надає свою експертизу та коментарі до всіх законодавчих ініціатив. Сподіваємось, і пропозиції Асоціації щодо законопроєкту № 4167 все ж будуть враховані.

Джерело: GreenDeal