Эконалог: пора переходить от точечных законопроектов к комплексной реформе

В Украине, в отличие от ЕС, эконалог имеет преимущественно фискальную природу и в значительной части является источником поступлений в общий фонд госбюджета, а не финансовым инструментом поддержки и стимулирования реализации природоохранных мероприятий.

21 января этого года на базе Комитета ВРУ по вопросам экологической политики и природопользования планировалось провести слушания по распределению средств на природоохранные мероприятия и их надлежащее расходование. Однако в последний момент мероприятие было перенесено на неопределенный срок.

Впоследствии, в марте, в Верховной Раде был зарегистрирован законопроект № 5128 об изменении целевого использования эконалога. Так, законопроект предлагает изменить распределение средств от эконалога между местным и государственным уровнями и увеличить до 80 % поступления в местные бюджеты, а часть средств направить в специальный фонд Государственного бюджета.

Документ стал 16-м в перечне законодательных инициатив, направленных на реформу экологических финансов, которые сегодня находятся на рассмотрении в комитетах парламента.

Кроме того, представители центральных органов исполнительной власти неоднократно озвучивают намерения создать собственные фонды, которые будут аккумулировать средства эконалога. Так, Минэкологии стремится создать климатический фонд как отдельное юридическое лицо, которое будет финансироваться на 100 % от эконалога за выбросы СО₂ и на 30 % — от других эконалогов. Минэнерго говорит о фонде декарбонизации как отдельной строке в составе госбюджета с источником наполнения в размере 50 % суммы эконалога за выбросы СО_2. А на одном из последних заседаний антикризисного энергетического штаба под председательством премьер-министра Украины вообще прозвучала мысль об увеличении ставки налога на выбросы СО₂ и дальнейшее направление полученных средств на развитие «зеленой» генерации.

Все эти инициативы имеют общую цель — противодействовать изменению климата и создать инструмент для реализации Украиной мероприятий в рамках Европейского зеленого курса. Но достаточно ли таких точечных изменений для экологизации отечественной налоговой системы?

Экологическое налогообложение по-украински

Залогом успешного европейского опыта в сфере охраны окружающей природной среды является умелое сочетание инструментов государственного регулирования, направленных на финансовую поддержку часто экономически нерациональных многомиллиардных мероприятий по экомодернизации, и инструментов, внедряющих в жизнь принцип «загрязнитель платит», которым является, в частности, эконалог.

В Украине, в отличие от ЕС, эконалог имеет преимущественно фискальную природу и в значительной части является источником поступлений в общий фонд госбюджета, а не финансовым инструментом поддержки и стимулирования реализации природоохранных мероприятий.

Что же не так с эконалогом?

Кейс 1: нецелевое использование средств общего фонда госбюджета. Так, за 2019 г. и за первые девять месяцев 2020 года в общий фонд госбюджета поступило совокупно примерно 4,5 млрд гривен эконалога. В то же время расходы по бюджетной программе «Осуществление природоохранных мероприятий, в частности по улучшению состояния окружающей среды» 2020 года составляли 52,4 млн гривен. На 2021 г. на природоохранные мероприятия заложено 165,8 млн гривен. И снова возникает вопрос, будут ли собранные в качестве эконалога средства направляться на природоохранные мероприятия, а не на другие статьи расходов госбюджета.

Кейс 2: нецелевое использование средств специальных фондов местных бюджетов. Как показывает статистика, крупнейшие промышленные регионы страны, которые аккумулируют значительные поступления от эконалога, полностью не используют их на защиту окружающей среды. Так, в 2019 году в Ивано-Франковской области на мероприятия по охране и рациональному использованию природных ресурсов из запланированных 25,5 млн гривен фактически было потрачено 66 %. Доходы бюджета области в части средств от эконалога составляли 13,8 млн гривен. В 2020 году область получила 80,9 млн гривен поступлений от эконалога, планируемые расходы составили 44,5 млн гривен, а фактические снизились до 21,6 % этой суммы.

В Запорожской области в 2019 году было получено 121,4 млн гривен эконалога, в 2020 г. — 93,2 млн гривен. Расходы же на природоохранные мероприятия в 2019 году составили 23,3 млн гривен, а в 2020 г. — 19 млн гривен.

На самом деле существуют и редкие исключения, например Днепропетровская область, которая в 2020 году получила 225,1 млн гривен поступлений от эконалога, и потратила 250 млн гривен на мероприятия по улучшению состояния окружающей среды. Но общая тенденция нецелевого использования все же остается.

Кейс 3: использование средств на мероприятия, которые не способствуют охране окружающей среды. К примеру, на приобретение спецтехники (колесных экскаваторов) для ремонта дорог. Такой шаг противоречит действующему перечню видов деятельности, относящихся к природоохранным мероприятиям (Постановление КМУ № 1147), и очевидно, не может расцениваться как природоохранное мероприятие.

Что следует изменить в подходах к экологическому налогообложения?

В течение последних двух лет многочисленные законодательные инициативы в сфере просмотра механизмов сбора и использования эконалога содержали немало рациональных предложений, например: постепенное и прогнозируемое повышение ставок эконалога; отмена налога на выбросы СО_2; обеспечение направления части поступлений от эконалога в специальный фонд госбюджета, средства от которого будут использованы на природоохранных мероприятий; создание целевых фондов для использования поступлений от налога на выбросы СО_2, а также уменьшение начисленных сумм эконалога в размере до 70 % для компаний, которые делают капитальные инвестиции и принимают меры, связанные с охраной окружающей среды, в том числе проекты экологической модернизации производства.

Однако в одиночку все эти предложения вряд ли изменят текущее положение вещей. Прежде всего, нужно изменить действующий подход и вместо того, чтобы продолжать ликвидировать последствия вреда окружающей среде, все же сфокусироваться на минимизации первопричин возникновения загрязнения.

В ближайшие годы будет наблюдаться особая потребность в экомодернизации и декарбонизации предприятий. Так, в энергетическом секторе пока проблемным вопросом является отсутствие предусмотренных государством финансовых механизмов для реализации Национального плана сокращения выбросов от крупных сжигательных установок (НПСВ). Общий объем инвестиций, необходимых для реализации всех мероприятий НПСВ, составляет 4,1 млрд евро. Кроме того, Украина находится в активной фазе подготовки второго Национально-определенного вклада Украины в Парижское соглашение (далее — НВВ2). Так, для сокращения выбросов парниковых газов на 72 % от уровня 1990 года необходимо будет привлечь 379 млрд евро в течение 2021–2030 лет, из них более 60 % — средства компаний. Также следует учитывать законопроект № 4167, который сейчас готовится к повторному первому чтению. По предварительным оценкам на реализацию предусмотренных им требований (внедрение НДТМ, установление средств мониторинга и т. д.) потребуется не менее 10 млрд долларов. В 2020 году капитальные инвестиции в украинскую промышленность сократились на 43 % и эта негативная тенденция будет продолжаться.

Поэтому, учитывая длительные негативные явления в экономике, вызванные, в том числе пандемией COVID-19, обеспечение государством финансовых инструментов и разработка регуляторной базы для экологизации экономики была бы как раз ко времени. Тем более, что Соглашением об ассоциации прямо предусмотрено обязательство Украины по разработке законодательства в сфере государственной помощи бизнесу, который внедряет европейские экологические стандарты.

Так, Европейская Бизнес Ассоциация предлагает закрепить пять важных шагов, как основные рекомендации по результатам будущих слушаний в комитете, способствующие реальной реформе экологического налогообложения:

• консолидировать рациональные предложения, содержащиеся в зарегистрированных в ВРУ законопроектах по эконалогу;
• разработать конкретные инструменты финансирования экологической модернизации промышленности;
• ввести мораторий на повышение ставок эконалога до завершения действия карантинных мероприятий и проведения комплексной реформы эконалога, в частности, в части целевого использования его поступлений;
• обновить перечень видов деятельности, относящихся к природоохранным мероприятиям (Постановление КМУ № 1147), на которые могут направляться поступления от эконалога;
• создать институт, который будет контролировать целевое использование средств, полученных как поступления от эконалога, и привлечение международного финансирования на проекты по экомодернизации предприятий.

Уверена, такие изменения не только помогут Украине выполнять свои международные обязательства, но и ускорят экологическую модернизацию и, как следствие, улучшат состояние окружающей среды, в том числе в регионах, где есть предприятия — крупнейшие плательщики экологических налогов.