Экоинспекция — карательный правоохранительный орган или союзник в борьбе за охрану окружающей среды?

Ни одна из проанализированных экоинспекций в европейских странах не имеет правоохранительного статуса, а ориентирована на взаимодействие с бизнесом.

В Европе действует более жесткий контроль за правонарушителями в сфере окружающей среды и Украина должна также установить надлежащий уровень наказания за вред, наносимый окружающей среде.

Собственно, об этом говорится в пояснении к законопроекту «О государственном экологическом контроле» № 3091 (д), основной целью которого является тотальная перезагрузка контролирующего органа, реформа прав и обязанностей его представителей.

Мы в Европейской Бизнес Ассоциации решили проанализировать опыт различных по уровню благополучия и опыта пребывания в ЕС стран и узнать, какие особенности имеют местные экоинспекции и почему у них «получилось».

Хорватия:

Директорат по вопросам инспекций (Directorate for inspectional affairs, DIA) при Министерстве защиты окружающей среды — так называется хорватский аналог экоинспекции. Он имеет два подразделения — сектор по надзору за окружающей средой (sector for environmental inspection, SEI) и сектор надзора за природными ресурсами (sector for nature protection inspection, SNPI).

SEI проверяет юридических и физических лиц на предмет соблюдения законодательных требований в сфере защиты атмосферного воздуха, защиты от светового загрязнения, управления отходами, управления качеством воды на пляжах, а также управления озоноразрушающими веществами.

SNPI контролирует природоохранные территории, редкие виды растений и животных, а также выполняет общий надзор за пользованием природными ресурсами.

Важно отметить, что DIA является преимущественно координационным органом в сфере экопроверок. Начиная с 2008 года, после подписания соглашения о сотрудничестве с различными министерствами и органами власти, инспекторы осуществляют надзор в соответствии с годовым планом работы и программы экологической инспекции, обязательно согласовывают его с планами и программами других органов контроля с целью проведения координированных инспекций.

Например, для проверки военных объектов DIA сотрудничает с Министерством обороны, а для инспектирования водных — заручается поддержкой Государственной водной инспекции (Croatian Waters), который подчиняется Министерству сельского хозяйства.

Для управления государственными лесами и лесными угодьями, а также их защиты от незаконного присвоения или использования в Хорватии работает Лесное агентство (Croatian Forests agency). Рейнджеры, работающие на агентство, имеют право просить людей предъявлять документы, осматривать их вещи и транспортные средства, а также изымать все незаконно присвоенные лесные ресурсы и средства. В расследовании дел по браконьерству, рейнджеры сотрудничают с SNPI.

Местные и региональные органы самоуправления не имеют полномочий для экологического контроля, но они могут обратиться в центральный орган с целью принятия мер, в случае выявления нарушения в сфере соблюдения предельных показателей загрязнения воды, воздуха, земли, а также образование и перемещение отходов

Полиция играет важную роль как в сопровождении инспекторов «в полях», так и в получении жалоб на неправомерные действия против окружающей среды. Так, в каждом региональном отделении полиции минимум один полицейский прошел обучение в рамках программы борьбы с экологическими правонарушениями.

Интересно, что в Хорватии законодательно закреплены квалификационные требования к инспекторам в сфере защиты окружающей среды. Так, для того, чтобы претендовать на должность экологического инспектора, кандидат должен иметь диплом в области машиностроения, химических технологий, пищевых биотехнологий, естественных наук и математики, сельского хозяйства, биохимии, медицины, ветеринарной медицины, лесного хозяйства, геологии, горнодобывающей промышленности и охраны труда. Кроме того, кандидат должен иметь не менее трех лет опыта работы по специальности и составить предварительный профессиональный государственный экзамен. Ежегодно инспекторы проходят оценку эффективности работы.

Польша:

В Польше государственный экологический контроль осуществляется главной инспекцией по охране окружающей среды (Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, GIOŚ) и воеводскими (региональными) инспекторами.

Интересно, что постановления, которые выносятся инспекторами по предприятиям горно-металлургического комплекса, обязательного предварительно согласовываются с директором территориального горного управления.

Польская экоинспекция сотрудничает с другими контролирующими органами и органами местного самоуправления, в том числе в части согласования планов проверок.

Латвия:

В Латвии экологический контроль осуществляют Государственная экологическая служба (State Environmental Service, SES) и Агентство охраны природы (Nature Conservation Agency, NCA). SES осуществляет только те контролирующие функции, которые не определены для других органов. Существует два отдельных положения о деятельности SES и NCA. Они были разработаны как результат неэффективности предыдущей экологической инспекции, концентрировавшей в себе функции других служб. Решение каждого из этих органов могут быть обжалованы в суде.

Одним из принципов работы SES является «Consult first!». Когда компании дается время на устранение нарушений без применения санкций.

Следует отметить, что контроль за некоторыми компонентами окружающей среды, как и в Хорватии, несут также другие министерства. Министерство экономики следит за производством энергии и энергоэффективности и играет ключевую роль в контроле за энергетическим рынком и развитием возобновляемых источников энергии. Министерство агрополитики разрабатывает политику в отношении сельского, лесного и рыбного хозяйства. Под его эгидой работают Государственная служба лесов, Государственная служба защиты растений, Пищевая и ветеринарная служба. Министерство транспорта сотрудничает с Министерством защиты окружающей среды и регионального развития по планированию устойчивой мобильности, внедрению экологически чистых транспортных средств и эксплуатации транспортных средств. Морская администрация Латвии следит за соблюдением судами требований охраны окружающей среды. Министерство здравоохранения разрабатывает положение о качестве питьевой воды, воды в зонах для купания и химической безопасности, контроль которых обеспечивает Государственная инспекция здравоохранения.

Нидерланды:

На национальном уровне экологические инспекции в Нидерландах работает Инспекция по вопросам окружающей среды и транспорта (Human Environment and Transport Inspectorate, ILT), подчиненная Министерству инфраструктуры и водного хозяйства. ILT контролирует примерно 150 направлений, в том числе шумовое загрязнение авиацией, работу внутреннего судоходства, разрешения на такси, жилищно-коммунальную сферу, перевозку опасных грузов, отходов, генетически модифицированные организмы и рейтинг энергоэффективности зданий. Достичь результатов инспекторам помогает качественное годовое планирование проверок на основе потенциальных рисков, а также возможность привлекать другие национальные органы и департаменты.

Кроме надзора, ILT предоставляет лицензии, разрешения, сертификаты, а также разъяснения законодательных норм в сфере окружающей среды. Вместе с полицией, специальная поисково-разведывательная служба ILT обеспечивает адекватное расследование в случае уголовных преступлений, которые могут нанести вред людям и обществу, как сильное загрязнение почвы, опасные вещества и совершение мошенничества со стороны строительных компаний.

В случае нарушения гражданами или компаниями закона, инспектор имеет широкий спектр инструментов или мероприятий. Задача инспекции — мотивировать граждан или компании придерживаться законодательства и нормативных актов. Инспекция не преследует цели как можно строже наказать нарушителя, она стремится всегда быть эффективной, применяя наиболее легкие инструменты влияния.

Уникальным для Нидерландов является публичное удостоверение ограничений полномочий инспектора. Так, подобно лицам, которых проверяют, инспектор также должен действовать в пределах своих полномочий, а именно: соблюдать общие принципы надлежащего администрирования, требований законодательства и нормативных актов; действовать в рамках политики вмешательства ILT.

Для того, чтобы облегчить работу инспекторов в принятии решений о том, какое вмешательство будет целесообразным для предотвращения правонарушений, и чтобы сделать процесс контроля за деятельностью предприятий как можно более прозрачным, разработано пять категорий вмешательства, которые всегда имеют больше последствий для нарушителя.

ILT руководствуется такой иерархией в своей работе: предотвращение, корректировка, санкционирование, наказание, репутационное влияние. Так, ILT может принять решение вознаградить компании за хорошее поведение (Naming and faming), надеясь, что это будет стимулировать других представителей отрасли также соблюдать правила. В конце концов, положительный пример лучше предписания.

Кроме того, как и в Польше, нидерландские компании могут исправить правонарушения в течение согласованного времени.

Когда инспектор намерен наложить административное взыскание, он предварительно должен сообщить нарушителю об этом. Тогда правонарушитель сможет изложить свое мнение до получения окончательного решения.

Когда другие подходы не приводят к результатам, инспекция может применить репутационное вмешательства при определенных условиях (Naming and shaming). Эти вмешательства неформальные и, как правило, имеют карательный характер.

Благодаря публичному разоблачению имени правонарушителя, инспекция сообщает о его поведении или действиях компаниям, занимающимся тем же видом деятельности. Целью этого вмешательства является причинение вреда репутации компании. Поскольку это иногда может привести к необратимому вреду и очень негативной огласки, ІLТ проявляет сдержанность с этим вмешательством.

Выводы для Украины:

В ЕС нет примеров, когда один орган представляет все сферы экологического надзора и контроля и имеет почти неограниченные полномочия, в том числе по проверкам бизнеса.

Основным принципом успеха европейских стран в сфере защиты окружающей среды является сотрудничество как на институциональном уровне, то есть между различными органами государственной власти, с полицией, так и с неправительственными организациями и с бизнесом.

Кроме этого, стоит отметить другие особенности, которые следует учесть в ходе реформы государственного экологического контроля в Украине:

• ни одна из проанализированных экоинспекций не имеет правоохранительного статуса, а ориентирована на взаимодействие с этими органами;
• все результаты проверок являются публичными и регулярно выкладываются в открытый доступ на сайте инспекций;
• к экоинспекторов выдвигаются четкие квалификационные требования, а также полномочий;
• контролируют субъекты хозяйствования и природные территории различные органы. В Украине, 80 % уголовных правонарушений в сфере окружающей среды связаны именно с незаконным использованием природных ресурсов (лесные рубки, браконьерство, добыча полезных ископаемых), и именно они, как отмечает Госэкоинспекция, наносят больше ущерба государству. Поэтому, предлагаем оставить контроль за предприятиями в сфере действия действующего законодательства и способствовать развитию природоохранной функции экоинспекции;
• компании имеют право получить предупреждение и время на исправление. В Украине же пока такой подход является субъективным и существует скорее как исключение, применяется по усмотрению инспектора;
• компании могут  административно обжаловать решения инспектора, прежде чем обращаться в суд. В Украине таким арбитром может выступить, например, Государственная регуляторная служба.

Надеемся, голос бизнеса будет услышан, и в Украине появится эффективный орган государственного экологического контроля.