Екоінспекція — каральний правоохоронний орган чи союзник у боротьбі за охорону довкілля?

Жодна з проаналізованих екоінспекцій в європейських країнах не має правоохоронного статусу, а орієнтована на взаємодію з бізнесом.

У Європі діє більш жорсткий контроль за правопорушниками у сфері довкілля і Україна має також встановити належний рівень покарання за шкоду, яка завдається довкіллю.

Власне, про це йдеться у поясненні до законопроєкту «Про державний екологічний контроль» №3091 (д), основною метою якого є тотальне перезавантаження контролюючого органу, реформа прав та обов’язків його представників.

Ми в Європейській Бізнес Асоціації вирішили проаналізувати досвід різних за рівнем благополуччя та досвіду перебування у ЄС країн і дізнатись, які особливості мають тамтешні екоінспекції та чому в них «вийшло».

Хорватія:

Директорат з питань інспекцій (Directorate for inspectional affairs, DIA) при Міністерстві захисту довкілля — так називається хорватський аналог екоінспекції. Він має два підрозділи — сектор нагляду за довкіллям (sector for environmental inspection, SEI) та сектор нагляду за природними ресурсами (sector for nature protection inspection, SNPI).

SEI перевіряє юридичних і фізичних осіб на предмет дотримання законодавчих вимог у сфері захисту атмосферного повітря, захисту від світлового забруднення, управління відходами, управління якістю води на пляжах, а також управління озоноруйнівними речовинами.

SNPI контролює природоохоронні території, рідкісні види рослин і тварин, а також виконує загальний нагляд за користуванням природними ресурсами.

Важливо зазначити, що DIA є переважно координаційним органом у сфері екоперевірок. Починаючи з 2008 року, після підписання угоди про співпрацю з різними міністерствами й органами влади, інспектори здійснюють нагляд відповідно до річного плану роботи та програми екологічної інспекції, обов’язково погоджують його з планами та програмами інших органів контролю з метою проведення координованих інспекцій.

Наприклад, для перевірки військових об'єктів DIA співпрацює з Міністерством оборони, а для інспектування водних — заручається підтримкою Державної водної інспекції (Croatian Waters), що підпорядковується Міністерству сільського господарства.

Для управління державними лісами та лісовими угіддями, а також їх захисту від незаконного привласнення або використання у Хорватії працює Лісове агентство (Croatian Forests agency). Рейнджери, які працюють на агентство, мають право просити людей пред’являти документи, оглядати їхні речі та транспортні засоби, а також вилучати всі незаконно привласнені лісові ресурси та засоби. У розслідуванні справ із браконьєрства, рейнджери співпрацюють із SNPI.

Місцеві та регіональні органи самоуправління не мають повноважень для екологічного контролю, але вони можуть звернутись до центрального органу з метою вжиття заходів, у випадку виявлення порушення у сфері дотримання граничних показників забруднення води, повітря, землі, а також утворення та переміщення відходів

Поліція відіграє важливу роль як у супроводі інспекторів «у полях», так і в отриманні скарг на неправомірні дії проти довкілля. Так, у кожному регіональному відділенні поліції мінімум один поліцейський пройшов навчання в межах програми боротьби з екологічними правопорушеннями.

Цікавим є те, що у Хорватії законодавчо закріплені кваліфікаційні вимоги до інспекторів у сфері захисту довкілля. Так, для того, щоб претендувати на посаду екологічного інспектора, кандидат повинен мати диплом у галузі машинобудування, хімічних технологій, харчових біотехнологій, природничих наук і математики, сільського господарства, біохімії, медицини, ветеринарної медицини, лісового господарства, геології, гірничодобувної промисловості та охорони праці. Окрім того, кандидат має мати не менше ніж три роки досвіду роботи за фахом та скласти попередній фаховий державний іспит. Щороку інспектори проходять оцінку ефективності роботи.

Польща:

У Польщі державний екологічний контроль здійснюється головною інспекцією з охорони довкілля (Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, GIOŚ) та воєводськими (регіональними) інспекторами.

Цікавим є те, що постанови, які виносяться інспекторами щодо підприємств гірничо-металургійного комплексу, обов’язкового попередньо узгоджуються з директором територіального гірничого управління.

Польська екоінспекція співпрацює з іншими контролюючими органами та органами місцевого самоуправління, зокрема у частині узгодження планів перевірок.

Латвія:

У Латвії екологічний контроль здійснюють Державна екологічна служба (State Environmental Service, SES) та Агентство охорони природи (Nature Conservation Agency, NCA). SES здійснює лише ті контролюючі функції, які не визначені для інших органів. Існує два окремих положення про діяльність SES та NCA. Вони були розроблені як результат неефективності попередньої екологічної інспекції, яка концентрувала у собі функції інших служб. Рішення кожного з цих органів можуть бути оскаржені в суді.

Одним із принципів роботи SES є «Consult first!», коли компанії дається час на усунення порушень без застосування санкцій.

Слід відмітити, що контроль за деякими компонентами довкілля, як і в Хорватії, несуть також інші міністерства. Міністерство економіки наглядає за виробництвом енергії та енергоефективністю і відіграє ключову роль у контролі за енергетичним ринком і розвитком відновлюваних джерел енергії. Міністерство агрополітики розробляє політику щодо сільського, лісового та рибного господарства. Під його егідою працюють Державна служба лісів, Державна служба захисту рослин, Харчова та ветеринарна служба. Міністерство транспорту співпрацює з Міністерством захисту довкілля та регіонального розвитку щодо планування сталої мобільності, впровадження екологічно чистих транспортних засобів та експлуатацією транспортних засобів. Морська адміністрація Латвії стежить за дотриманням суднами вимог охорони навколишнього середовища. Міністерство охорони здоров’я розробляє положення про якість питної води, води в зонах для купання та хімічну безпеку, контроль яких забезпечує Державна інспекція охорони здоров’я.

Нідерланди:

На національному рівні екологічні інспекції в Нідерландах працює Інспекція з питань навколишнього середовища та транспорту (Human Environment and Transport Inspectorate, ILT), підпорядкована Міністерству інфраструктури та водного господарства. ILT відповідає приблизно за 150 напрямків, у тому числі за шумове забруднення авіацією, роботу внутрішнього судноплавства, дозволи на таксі, житлово-комунальну сферу, перевезення небезпечних вантажів, відходів, генетично модифіковані організми та рейтинг енергоефективності будинків. Досягти результатів інспекторам допомагає якісне річне планування перевірок на основі потенційних ризиків, а також можливість залучати інші національні органи та департаменти.

Окрім нагляду, ILT надає ліцензії, дозволи, сертифікати, а також роз’яснення законодавчих норм у сфері довкілля. Разом із поліцією, спеціальна пошуково-розвідувальна служба ILT забезпечує адекватне розслідування у випадку кримінальних правопорушень, які можуть завдати шкоди людям і суспільству, таких як сильне забруднення ґрунту, небезпечні речовини та вчинення шахрайства з боку будівельних корпорацій.

У разі виявлення, що громадяни чи компанія не дотримуються закону, інспектор має широкий спектр інструментів або заходів. Завдання інспекції — мотивувати громадян чи компанії дотримуватися законодавства та нормативних актів. Інспекція не переслідує цілі якомога суворіше покарати порушника, вона прагне завжди бути ефективною, застосовуючи найбільш легкі інструменти впливу.

Унікальним для Нідерландів є публічне засвідчення обмежень повноважень інспектора. Так, подібно до осіб, яких перевіряють, інспектор також повинен діяти в межах своїх повноважень, а саме: дотримуватись загальних принципів належного адміністрування, вимог законодавства та нормативних актів; діяти в межах політики втручання ILT.

Для того, щоб полегшити роботу інспекторів у прийнятті рішень про те, яке втручання буде доцільним щодо правопорушення та зробити процес контролю за діяльністю підприємств якомога прозорішим, розроблено п’ять категорій втручання, які завжди мають більше наслідків для порушника.

ILT керується такою ієрархією у своїй роботі: запобігання, корегування, санкціонування, покарання, репутаційний вплив. Так, ILT може прийняти рішення винагородити компанію за хорошу поведінку (Naming and faming), сподіваючись, що це стимулюватиме інших представників галузі також дотримуватися правил. Зрештою, позитивний приклад кращий за припис.

Окрім цього, як і у Польщі, нідерландські компанії мають можливість виправити правопорушення протягом узгодженого часу.

Коли інспектор має намір накласти адміністративне стягнення, він має попередньо повідомити порушника про це. Тоді правопорушник матиме можливість викласти свою думку до отримання остаточного рішення.

Коли інші підходи не призводять до результатів, інспекція може застосувати репутаційне втручання за певних умов (Naming and shaming). Ці втручання неформальні і, як правило, мають каральний характер.

Завдяки публічному викриттю імені правопорушника, інспекція повідомляє про його поведінку чи дії компаніям, що займаються тим самим видом діяльності. Метою цього втручання є заподіяння шкоди репутації компанії. Оскільки це іноді може призвести до незворотної шкоди та дуже негативного розголосу, ІLТ проявляє стриманість із цим втручанням.

Висновки для України:

Так, у ЄС немає прикладів, коли один орган представляє всі сфери екологічного нагляду та контролю і має майже необмежені повноваження, у тому числі щодо перевірок бізнесу.

Основним принципом успіху європейських країн у сфері захисту довкілля є співпраця як на інституційному рівні, тобто між різними органами державної влади, з поліцією, так і з неурядовими організаціями та з бізнесом.

Окрім цього, варто відзначити інші особливості, які слід врахувати під час реформи державного екологічного контролю в Україні.

• жодна з проаналізованих екоінспекцій не має правоохоронного статусу, а орієнтована на взаємодію з цими органами;
• усі результати перевірок є публічними та регулярно викладаються у відкритий доступ на сайті інспекцій;
• до екоінспекторів висуваються чіткі кваліфікаційні вимоги, а також обмеження повноважень;
• контролюють суб'єкти господарювання та природні території різні органи. В Україні, 80 % кримінальних правопорушень у сфері довкілля пов'язані саме з незаконним використанням природних ресурсів (лісові рубки, браконьєрство, добування корисних копалин), і саме вони, як зазначає Держекоінспекція, завдають найбільше збитків державі. Відтак, пропонуємо залишити контроль за підприємствами у сфері дії чинного законодавства та сприяти розвитку природоохоронної функції екоінспекції;
• компанії мають право отримати попередження та час на виправлення. В Україні ж наразі такий підхід є суб’єктивним та існує радше як виняток, що застосовується на власний розсуд інспектора;
• компанії мають можливість адміністративного оскарження рішень інспектора, перш ніж звертатись до суду. В Україні таким арбітром може виступити, наприклад, Державна регуляторна служба.

Сподіваємось, голос бізнесу буде почуто, і в Україні з’явиться ефективний орган державного екологічного контролю.